No Brasil

História do seguro no Brasil

 

História do Seguro no Brasil:
do Século XVI ao Regulamento Murtinho

A previdência e o seguro, alinhando-se entre as mais antigas atividades econômicas regulamentadas no Brasil, tiveram início ainda no Século XVI, com os jesuítas, e em especial o Padre José de Anchieta, criador de formas de mutualismo ligadas à assistência. Sua mais remota regulamentação data do Século XVIII, quando foram promulgadas as "Regulações da Casa de Seguros de Lisboa", postas em vigor por alvará de 11 de agosto de 1791, e mantidas até a proclamação da independência em 1822. Com a abertura dos portos brasileiros em 1808, tem início a exploração de seguros marítimos, através da Companhia de Seguros Boa Fé, sediada na Bahia, primeira sociedade seguradora a funcionar no país.

Quase tão antiga quanto a operação de seguros no Brasil é sua fiscalização, iniciada em 1831, com a instituição da Procuradoria de Seguros das Províncias Imperiais, que atuava com fundamento nas leis portuguesas. Embora o Código Comercial de 1850 só definisse normas para o setor de seguros marítimos, em meados do Século XIX inúmeras seguradoras conseguiram aprovar seus estatutos, dando início à operação de outros ramos de seguros elementares, inclusive o de Vida.

Finalmente, em 1860, surgem as primeiras regulamentações relativas à obrigatoriedade de apresentação de balanço e outros documentos, além da exigência de autorização para funcionamento das seguradoras. Em 1895 as empresas estrangeiras também passam a ser efetivamente supervisionadas, com base em legislação nacional. Normas e instituições sucederam-se ao longo das décadas, até que, em 1901, é editado o Regulamento Murtinho ( Decreto 4.270), pelo qual é criado a Superintendência Geral de Seguros, subordinada ao Ministério da Fazenda, com a missão de estender a fiscalização a todas as seguradoras que operavam no País.

 

A intervenção do Estado,
a modulação dos conflitos, e a criação do IRB

Nessa trajetória multissecular da história do seguro no Brasil, é relevante destacar que a moldura institucional das empresas, o tipo de produtos e o perfil dos profissionais que têm atuado no setor ao longo do tempo, foram definidos pela sociedade. A intervenção do Estado normatizador e fiscalizador surge apenas quando o mercado, já em funcionamento, adquire complexidade e diversidade nos negócios, passando a requerer um mecanismo de modulação de interesses. Normas que atendendo aos superiores interesses do País, ditados pela conjuntura histórica, preservem o funcionamento das instituições do mercado e assegurem o cumprimento das coberturas contratadas pelos segurados.

Assim foi em 1940, com a efetiva instalação do IRB - Instituto de Resseguros do Brasil, entidade criada em 1932 num contexto cerradamente estimulado por aspirações nacionalistas, e destinada a ser instrumento estatal de ordenação econômica. Tinha como proposta política a proteção do mercado brasileiro contra a presença então dominadora das companhias estrangeiras, e como desafios operacionais a regulação do resseguro e o fomento às operações de seguros em geral. Objetivos atingidos, graças acima de tudo à qualidade e competência dos quadros técnicos formados pelo próprio IRB, que se tornaria um celeiro de talentos para o mercado.

Com o passar do tempo, entretanto, seu modelo monopolista e centralizador começou a dar mostras de esgotamento, e de já não atender plenamente às novas exigências do mercado. Idealizado para ser fundamentalmente uma instituição ocupada com o resseguro, o IRB vinha ultrapassando os limiites de suas funções originárias. Paulatinamente ia assumindo um caráter órgão fiscalizador, exorbitando de suas funções, numa anomalia institucional que feria sua verdadeira missão de resseguradora. E paradoxalmente, idealizado para estimular o fortalecimento das seguradoras brasileiras, o IRB acabaria por afrontar os objetivos que haviam orientado sua criação, chegando a inibir a criatividade e a livre concorrência entre as empresas do setor.

 

SUSEP: a reforma de 1985
e o fortalecimento da livre-concorrência

Em 1966, com a edição do Decreto-lei 73, o governo instituiu o Sistema Nacional de Seguros Privados, criando a SUSEP- Superintendência de Seguros Privados, órgão controlador e fiscalizador da constituição e funcionamento das sociedades seguradoras e entidades abertas de previdência privada. Dotada de poderes para apurar a responsabilidade e apenar corretores de seguros que atuem culposa ou dolosamente em prejuízo das seguradoras ou do mercado, a SUSEP assume, pela primeira vez no Brasil, a tutela direta dos interesses dos consumidores de seguros.

O IRB, que até então praticamente exercera funções hegemônicas na definição dos modos de operação de seguros no Brasil, passa a dividir com a SUSEP algumas atribuições que, embora distintas nos termos da legislação, por quase duas décadas acabaram se superpondo em importantes aspectos. Mas a partir de 1985 a SUSEP dá início a uma fase de profundas transformações, que começavam por sua reorganização interna, pondo fim à cultura burocratizante e paternalista que até então marcara sua atuação, e culminavam na definitiva conformação e público reconhecimento de sua identidade institucional.

Assumindo na plenitude suas funções de reguladora do mercado segurador, a SUSEP implanta o sistema de audiência pública e aberta a todos os segmentos, para a formulação de medidas gerais e tomada de decisões. Promove a desregulação gradual da atividade seguradora, e atendendo a expresso desejo das empresas, que pediam mais liberdade para suas operações, dá autonomia à criação de produtos. Estimula a formação de empresas regionais. Modifica os critérios e requisitos para aplicação de reservas técnicas em ativos mobiliários. Acaba com a exigência de carta-patente para o funcionamento das seguradoras. E para enfrentar a realidade da inflação que corroía valores segurados, promove a indexação dos contratos, que passam a ser atualizados com base na correção monetária.

Estavam criadas as condições de liberdade e realismo contratual, que possibilitariam o crescimento do mercado num ambiente de justa e desejável concorrência.

 

A Constituição de 88, a Carta de Brasília
e o Plano Diretor do Mercado

No processo de discussão da proposta de texto constitucional de 1988, as empresas seguradoras acabaram por conseguir alguns avanços discretos. Tinham atuado, na constituinte, de modo pouco articulado e excessivamente cauteloso, limitando-se quase que ao papel de observadoras, divididas quanto às questões que lhes eram essenciais, mas assim mesmo o seguro, a capitalização e a previdência privada haviam adquirido novo status. Nos termos do Art. 21, item VIII da Constituição Federal, tinham ultrapassado os limites estritos da seguridade e evoluído para o de investidores institucionais, passando a integrar o sistema financeiro nacional, ao lado das demais instituições que, desde então, aguardam a regulamentação de suas atividades, previstas no art.192 da Constituição.

Quatro anos depois, em cerimônia de posse de sua Presidência, a Fenaseg dá publicidade a uma declaração de princípios norteadores da atividade seguradora, a Carta de Brasília. Primeira manifestação conjunta e consensual das empresas de seguro, publicamente apresentada como plataforma de demandas e propostas ao Governo, a Carta se construía em torno de três princípios: compromisso com a economia de mercado e a livre competição, responsabilidade econômica e social do setor de seguros diante dos agentes produtivos e da população brasileira, e opção pela modernidade que se baseia na experiência do próprio mercado, cuja voz deve ser mais ouvida. Como propostas de mudanças, a Carta enfatizava a necessidade da ampliação da imagem pública do seguro, a desregulamentação do setor, a colaboração com o Governo em assuntos e operacionalização da previdência no Brasil, a desestatização do seguro de acidente de trabalho, e maior liberdade na operação do seguro-saúde.

Dois meses após a Carta de Brasília, numa ação conjunta do IRB, SUSEP e Secretaria de Política Econômica, é lançado um Plano Diretor do Sistema de Seguros, Capitalização e Previdência Complementar. Esse documento reafirmava a importância da desregulamentação do setor, e apresentava propostas de modernização da atividade seguradora: política de liberação de tarifas, controle de solvência das empresas, abertura do setor ao capital estrangeiro, redefinição do papel do corretor, reestruturação do IRB com a gradual redução do monopólio do resseguro até sua final extinção, retorno do seguro de acidente de trabalho ao setor privado, e regulamentação de novas modalidades de seguros, como o de crédito agrícola e crédito à exportação.

 

Internacionalização do mercado:
os novos tempos

Repercutindo as propostas constantes da Carta de Brasília e do Plano Diretor do Sistema de Seguros, Capitalização e Previdência Complementar, duas importantes medidas, de natureza legal e administrativa, marcam a história do seguro no Brasil no ano de 1996: a liberação da entrada de empresas estrangeiras no mercado, e a quebra do monopólio ressegurador do IRB. A primeira, consubstanciada num parecer da Advocacia Geral da União, em resposta a consulta do Ministro da Fazenda sobre a possibilidade de autorização para o funcionamento de empresa seguradora estrangeira nos ramos vida/previdência. Decidindo pela inconstitucionalidade da Resolução CNSP nº 14/86, que impedia que o capital estrangeiro participasse com mais de 50% do capital ou um terço das ações de seguradora brasileira, o Parecer GO-104 foi o respaldo legal para que, imediatamente, mais de 20 empresas estrangeiras entrassem no Brasil a partir de junho de 1996. A segunda medida consta da Emenda nº 13 feita à Constituição federal, e recebeu declarado acolhimento pelo Governo e apoio da Fenaseg, ao por fim ao monopólio do resseguro pelo IRB, e ao dar nova redação ao Art. 192, item II do texto constitucional.

Essa abertura do mercado brasileiro às seguradoras estrangeiras mantém estrita sintonia com a tendência de globalização dos mercados, que nos últimos anos vem ocorrendo em escala planetária. Trata-se de um processo que, abrangendo o mundo inteiro, induz à quebra das barreiras e dos isolamentos geográficos, e ao surgimento de um novo quadro de relações produtivas, em que o capital a cada dia torna-se menos político e mais financeiro que nunca. E o Brasil, pelo porte de sua economia, desponta com irresistível apelo aos capitais globalizados, e tem sabido aproveitar essa vantagem conjuntural: somente em 1998 o país recebeu mais de U$ 28,7 bilhões em investimentos estrangeiros diretos.

É relevante destacar que os efeitos da abertura do mercado segurador ao capital externo foram percebidos já em 1996 e 1997, anos marcos por acentuada movimentação institucional e inúmeros processos de fusões de seguradoras brasileiras e estrangeiras. Como conseqüência, a participação dessas empresas no total de prêmios arrecadados no Brasil, que em 1994 representava apenas 4,16%, sobe para 6,33% em 1996, 17,94% em 1997, e 21,12% no primeiro semestre de 1998.
 

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